湘西社会保障卡

瞭望周刊:一张社保卡的信息共享之路

发布日期:2014-01-28 来源:信息中心转发


                                 (瞭望周刊2013年9月文章)

    ■ 跨部门的信息共享,可以更好地提高行政效能、减少行政成本,最终的受益者是老百姓
    社会保障卡,正在为越来越多的中国人所熟知。截至2013年7月,全国持卡人数已达到4.16亿人。有了它,老百姓到医院看病不用再自行垫资、跑腿报销,退休老人可以持卡领取养老金,人们的就业状态、技能培训信息也都记录在卡上。因为搭载了金融账户,有的地方还把失业和生育保险待遇的领取,甚至财政的惠农补贴等公共服务功能,都放到了这张小小的社保卡上。
    “现在看来,在政府提供公共服务这个领域,很难再有第二张卡能达到社会保障卡的规模和影响力”,人力资源和社会保障部信息中心主任贾怀斌这样认为。
    从2009年5月十七届中央政治局以社会保障为专题进行集体学习并提出“早日实现社会保障一卡通”目标算起,社保卡从无到有、从小到大,经历了4年的飞速发展。这张卡虽然由人力资源和社会保障部门开发和管理,但却并非仅凭一“部”之力取得成功,跨部门的信息共享是其中的重要环节。
    ■ 10亿张社保卡
    社保卡的建设目标,是“一卡多用、全国通用”。在人员覆盖上,要实现“人手一卡”、全民覆盖;在业务覆盖上,要实现多项业务共用一卡、多功能兼容;地域覆盖上,要实现全国通用,服务跨地域流动,为中国人“记录一生、管理一生、服务一生”。
    社保卡的发展历程,无疑是跨越式的,在时间上可以划分为三个阶段。1999~2003年,是规范起步阶段。1999年12月,原劳动和社会保障部发布了《社会保障卡建设总体规划》,全国范围内的社保卡建设正式起步。作为首个试点城市,上海发放了首张社保卡。
    2004~2008年,是稳步发展阶段。由于多数地区发卡用卡的条件还不完全具备,人力资源和社会保障部门信息化的工作重点是数据中心建设、全国联网和统一应用软件推广实施等用卡环境建设。随着用卡环境的完善,一些条件比较好的地区陆续开始发卡。
    2009年至今,是积极推进阶段,发卡速度明显加快。截至今年7月底,全国30个省份(含新疆兵团)、321个地级以上城市(含省本级及省直管县)发行了社会保障卡,占全部地市的82.5%;持卡人员达到4.16亿人,并以每月千万的数量级增加,呈现出“加速度”发展的特征。从启动之初到持卡人数突破1亿大关(2010年底),用了10年时间;从1亿到2亿(2011年底),仅用了大约1年;从2亿到3亿(2012年10月),时间缩短为10个月。
    现在,社保卡的持卡人群已从城镇职工,扩展到城乡居民。据人力资源和社会保障部介绍,今年全国的发卡任务是1.4亿,年底持卡人数将达到5亿,到“十二五”期末将达到8亿。“我们准备在本届政府任期的后两年,也就是到2017年再增发2亿张,覆盖10亿中国人。这样的发展速度,恐怕只有在中国才能实现。”贾怀斌说。
    ■ 信息共享不是单方面需求
    回顾社保卡的发展路程,与公安、金融的跨部门信息合作,是突破发展瓶颈的两个关键点。“在发展初期,后台网络和数据库建设是重要的基础工程,规模庞大的数据需要采集、比对、核实,涉及到每个公民的居住信息、通讯方式、头像照片等基础信息,工作量非常大,成本也非常高。”贾怀斌说,“我们通过与公安部门的信息合作,实现了与身份证信息的共享和比对,不仅减轻了信息采集的工作量,也提高了信息的准确度。”
    江西省人力资源和社会保障厅信息中心主任程乐华告诉本刊记者,该省在短短几个月时间内生产了800万张社保卡,并且90%都发到了老百姓手中。“我们依靠的优势,就是与公安部门进行的身份证信息系统比对。可以说,信息共享的进度越快,费用就越节省”。
    “我们从公安部门得到的重要信息,还包括死亡人口信息。”贾怀斌介绍,原来发放养老金主要通过企业,参保人是不是还在世,由企业来负责核实。然而退休人员社会化管理后,企业没有核实义务了,此时公安部门提供的死亡人口信息就显示出了价值。
    实际上,跨部门信息合作的达成,从来不是单方面的需求,共享对双方都有利。“公安部门也需要我们提供的参保和就业信息。别小看这些社保信息,每月的缴费信息都是‘动态’的,这恰恰是公安信息缺少的特性。”贾怀斌说。
    近年来,人力资源和社会保障部还参与了金融征信体系建设,并按季度与中国人民银行交换信息。人力资源社会保障部门提供参保单位和个人的社保参保缴费信息、待遇领取信息,有利于避免金融信贷风险;央行则提供应参保而未参保的单位信息,以及参保未缴费的单位账户信息,对参保扩面、提高征缴率很有帮助。
    每张社保卡,都有20多元的制卡成本,这也是前期制约其发展的一个因素。通过与央行的战略合作,社保卡加载了现金存取、转账、消费等金融功能,在方便群众享受社保待遇和金融服务的同时,制卡成本也由此“化解”。“这项合作虽有待进一步完善,但我们从中看到了政府部门信息共享的广阔前景,以及由此带来的巨大社会效益。”贾怀斌说。
    在更多的地方实践中,人力资源和社会保障部门正在与财政、税务、民政、卫生等部门探索数据交换。“江西的思路是,不需要每个部门各自制卡,而是建立部门信息交换共享平台,把所有涉及民生的公共服务功能,全部通过社保卡这一张卡来实现。发挥信息资源整合共享的优势,既节约了制卡成本,又方便了老百姓。”程乐华说,目前江西社保卡与民政、卫生部门的信息共享方案正在报批。
    “值得注意的是,这些实践最初都是由地方层面发起的,一些地方的社保卡虽然搭载了民政部门的低保发放、卫计部门的健康档案、财政部门的惠农补贴等公共服务功能,但由于都是地方各自扩展的业务,所以跨省之间还不能通用。这方面还需要顶层设计”。贾怀斌说。“跨部门信息共享涉及的内容多、范围广,各部门的信息化程度也不一样,推动起来确实有难度。但可以从公安、社保、金融、卫生、民政这些跟老百姓生活紧密相关的领域入手先做起来,然后其他部门逐步并进来,以‘滚雪球’的方式,推动跨部门信息共享。”
    ■ 期待“超部级”机构协调
    跨部门的信息共享,对社保卡发展的促进意义不言而喻。然而正如贾怀斌所言,由于这一领域的顶层设计缺失,社保卡下一步发展中所需要的跨部门信息合作,仍需要与各部委以“一事一议”的方式去谈。
    今年全国两会后公布的国务院机构改革和职能转变方案,特别提到要减少部门职责交叉和分散,推动建立统一的信用信息平台,逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息。
    “这是国务院职能整合的重要内容。要建立这样的信用信息平台,跨部门的信息交换和共享是第一步。”国家行政学院教授王满传说。
    在信息化发展初期,各部门都是根据本系统的业务要求来开发各自的数据库,应用各自的软件系统,没有一个规范统一的架构,“信息都攥在各部门自己的手里”。中国社科院财经战略研究院研究员张斌说,“信息和数据也是一种资产,而且是公共资产,不是部委资产,各部门首先要明确这个理念。”
    在专家看来,跨部门信息共享的顶层设计,应包括制度上的规范、机构上的协调两个层面。“不管是哪个部门收集的信息、建立的数据库,用的都是公共财政,因此都应该可以共享。这方面,还应制定更完善的法律规定,使跨部门信息共享明确化、规范化。”王满传说。
    “接下来,能不能让各部委拿出自己的数据信息,取决于部门间的协调力度。”王满传认为,应成立一个“超部级”机构来统一协调部门之间的信息共享,从而发挥顶层设计的规范作用。
    在法律规范和协调机构之外,还有一些技术问题需要解决。首当其冲的,就是信息平台的设计和监管。“是把所有部门的数据,无论大小、多少,统一地纳入一个信息平台?还是各部门仍保留自己的核心数据库,其他部门需要数据时,可按程序调用?抑或是各部门把一部分数据放入统一的信息平台,同时保留个别数据?这都需要详细论证,并形成设计方案。”张斌表示,信息共享后的使用环节,要有更严格的监管,防止信息在对接、共享的过程中盗用、滥用。“应该明确,在这个信息平台上,谁有权力去触碰数据,触碰哪些数据,按照什么程序和层级去触碰数据,以及如果发生泄密如何惩处。”
    另一个技术问题是数据库不兼容、数据格式不一致。“由于信息数据库是各部门自己设计的,所以信息共享时需要‘翻译’”,贾怀斌举例说,“比如我们把性别标识为AAA002,其他部门则标识为SEX,其实指的是一回事;按我们的标准,‘1’表示男,‘2’表示女,其他部门可能是倒过来的,相互间要理解符号的意思,就需要翻译。”
    目前,根据国家电子政务十二五规划的要求,人力资源和社会保障部已与公安部门签订了数据共享协议,规定了双方信息交换共享的内容、方式和要求,并正与卫生计生、民政、质监等部门研究信息共享事宜,这些都将纳入金保工程二期建设项目。
    “在跨部门信息共享中,社保卡将承担重要的媒介职能。未来我们将进一步完善围绕社会保障号码(公民身份号码)建立的后台数据库,以省级物理集中、全国逻辑集中为主要建设模式,实现全国统一标准、人员全面覆盖,这是我们参与信息共享的源头和基础。”贾怀斌说。